3月7日，新華社消息顯示，根據(jù)國(guó)務(wù)院關(guān)于提請(qǐng)審議國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的議案，組建國(guó)家金融監(jiān)督管理總局（下簡(jiǎn)稱“國(guó)家金融監(jiān)管總局”）；同時(shí)不再保留中國(guó)銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)（即“銀保監(jiān)會(huì)”）。

作為國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)的國(guó)家金融監(jiān)管總局，將統(tǒng)一負(fù)責(zé)除證券業(yè)之外的金融業(yè)監(jiān)管，強(qiáng)化機(jī)構(gòu)監(jiān)管、行為監(jiān)管、功能監(jiān)管、穿透式監(jiān)管、持續(xù)監(jiān)管，統(tǒng)籌負(fù)責(zé)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理和防范處置，依法查處違法違規(guī)行為。

國(guó)家金融監(jiān)管總局在銀保監(jiān)會(huì)基礎(chǔ)上組建，將中國(guó)人民銀行（即“央行”）對(duì)金融控股公司等金融集團(tuán)的日常監(jiān)管職責(zé)、有關(guān)金融消費(fèi)者保護(hù)職責(zé)，中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)（即“證監(jiān)會(huì)”）的投資者保護(hù)職責(zé)劃入國(guó)家金融監(jiān)管總局。

同時(shí)，地方金融監(jiān)管體制也將迎來重大調(diào)整。

據(jù)新華社報(bào)道，根據(jù)國(guó)務(wù)院關(guān)于提請(qǐng)審議國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的議案，深化地方金融監(jiān)管體制改革。建立以中央金融管理部門地方派出機(jī)構(gòu)為主的地方金融監(jiān)管體制，統(tǒng)籌優(yōu)化中央金融管理部門地方派出機(jī)構(gòu)設(shè)置和力量配備。地方政府設(shè)立的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)專司監(jiān)管職責(zé)，不再加掛金融工作局、金融辦公室等牌子。

改革背后：原銀保監(jiān)會(huì)金融監(jiān)管體系的“升級(jí)改造”

“是的，（原）銀保監(jiān)體系的金融監(jiān)管職能（更加）重要了?！碑?dāng)記者以“從機(jī)構(gòu)職責(zé)上看，國(guó)家金融監(jiān)管總局是否比原銀保金融監(jiān)管體系變‘大’了？”向零壹研究院院長(zhǎng)于百程問詢時(shí)，他如是回答道。

“成立國(guó)家金融監(jiān)管總局，可以讓整個(gè)金融監(jiān)管體系進(jìn)一步集中、統(tǒng)一?！鄙虾＝鹑谂c發(fā)展實(shí)驗(yàn)室主任曾剛也表示。

在西南政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院副教授劉志偉看來，國(guó)家金融監(jiān)管總局的設(shè)置，是原銀保監(jiān)會(huì)金融監(jiān)管體系的“升級(jí)改造”，“并且在一定程度上處理了它與央行、證監(jiān)會(huì)的職責(zé)關(guān)系，很明顯國(guó)家金融監(jiān)管總局未來主要負(fù)責(zé)微觀審慎監(jiān)管和行為監(jiān)管的職責(zé)?！彼a(bǔ)充道。

“近年來，我國(guó)金融業(yè)經(jīng)過一段時(shí)期的高速發(fā)展，產(chǎn)生和積累了一定的金融風(fēng)險(xiǎn)，一定程度上影響了金融發(fā)展和穩(wěn)定?！闭新?lián)金融首席研究員董希淼就這次調(diào)整的背景作以介紹。

2023年政府工作報(bào)告指出，“有效防范化解重大經(jīng)濟(jì)金融風(fēng)險(xiǎn)”，強(qiáng)調(diào)“防止形成區(qū)域性、系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)”?！熬科湓?，問題之一在于我國(guó)分業(yè)監(jiān)管體系與金融業(yè)綜合經(jīng)營(yíng)趨勢(shì)不相適應(yīng)，金融監(jiān)管部門之間溝通不暢、協(xié)調(diào)不夠。在金融業(yè)綜合經(jīng)營(yíng)趨勢(shì)日漸清晰、金融創(chuàng)新不斷深化的背景下，如何深化金融監(jiān)管體制改革、構(gòu)建現(xiàn)代金融監(jiān)管框架成為一項(xiàng)重大課題。2017年來，我國(guó)通過設(shè)立國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)（即金穩(wěn)委）、進(jìn)行金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)調(diào)整，進(jìn)一步健全了金融監(jiān)管體系，形成了‘一委一行兩會(huì)’的格局，但金融監(jiān)管仍然存在一些問題與不足?！倍ｍ堤岢鲎约旱挠^察。

目前看，已經(jīng)建立多年的原“一委（指金穩(wěn)委）一行（指央行）兩會(huì)（指原銀保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)）”中央金融監(jiān)管體系的基本格局，未來將出現(xiàn)比較重大的變化。

“在調(diào)整前，央行是國(guó)務(wù)院組成部門，‘兩會(huì)’是國(guó)務(wù)院直屬事業(yè)單位，現(xiàn)在國(guó)家金融監(jiān)管總局（即將成立）、證監(jiān)會(huì)都變?yōu)榱藝?guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)。彼此的差別在于，‘國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)’有獨(dú)立的行政主體地位，而‘國(guó)務(wù)院直屬事業(yè)單位’沒有獨(dú)立的行政主體地位，但有法律、法規(guī)授權(quán)的除外。”同樣來自劉志偉介紹，金穩(wěn)委的作用主要體現(xiàn)在行政上的協(xié)調(diào)機(jī)制，并不體現(xiàn)在實(shí)質(zhì)上（或微觀上的）的監(jiān)管職能。

同時(shí)董希淼也認(rèn)為，國(guó)家金融監(jiān)管總局和證監(jiān)會(huì)均為國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)，金融管理部門工作人員納入公務(wù)員序列，機(jī)構(gòu)層級(jí)和權(quán)威性以及人員積極性將得以提升。

新格局：具有中國(guó)特色的“雙峰監(jiān)管”模式浮現(xiàn)

除原“一行兩會(huì)”格局上的變化外，新組建的國(guó)家金融監(jiān)管總局職能上的“納新”，也成為焦點(diǎn)。

根據(jù)國(guó)務(wù)院關(guān)于提請(qǐng)審議國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的議案，將央行對(duì)金融控股公司等金融集團(tuán)的日常監(jiān)管職責(zé)、有關(guān)金融消費(fèi)者保護(hù)職責(zé)，以及證監(jiān)會(huì)的投資者保護(hù)職責(zé)，劃入國(guó)家金融監(jiān)管總局。

曾剛認(rèn)為，非金融機(jī)構(gòu)發(fā)起的金融控股公司此前隸屬于央行監(jiān)管，如今移交給國(guó)家金融監(jiān)管總局，意味著可以與金融機(jī)構(gòu)發(fā)起的金融控股公司在監(jiān)管上保持一致，可以實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一監(jiān)管、統(tǒng)一規(guī)則的目的，避免監(jiān)管套利，提高監(jiān)管效率。

此外，“將消保納入到國(guó)家金融監(jiān)管總局，實(shí)際上可以加強(qiáng)對(duì)金融機(jī)構(gòu)的行為監(jiān)管引導(dǎo)?！痹鴦偙硎荆?018年之后，“一行兩會(huì)”都成立了“消保局”（如原銀保監(jiān)會(huì)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)局），但相對(duì)分散，有效監(jiān)管依然缺失。

“未來將消保相關(guān)職責(zé)劃歸到國(guó)家金融監(jiān)管總局中，則可進(jìn)一步加強(qiáng)和完善對(duì)金融行業(yè)的審慎監(jiān)管和行為監(jiān)管相關(guān)機(jī)制，提升行政監(jiān)管的有效性，對(duì)金融行業(yè)相關(guān)業(yè)務(wù)的引導(dǎo)能力亦將得到極大的提升?！痹鴦偨忉尩?。

據(jù)董希淼的介紹，從國(guó)際比較看，主要發(fā)達(dá)國(guó)家的金融監(jiān)管體系主要有統(tǒng)一監(jiān)管、分業(yè)監(jiān)管和“雙峰監(jiān)管”等三種模式。其中，“雙峰監(jiān)管”模式是把監(jiān)管職能劃分為市場(chǎng)行為監(jiān)管和審慎監(jiān)管。“本次金融監(jiān)管體系改革之后，具有中國(guó)特色的‘雙峰監(jiān)管’進(jìn)一步顯露端倪”。

“國(guó)家金融監(jiān)管總局統(tǒng)一負(fù)責(zé)除證券業(yè)之外的金融監(jiān)管，有助于減少監(jiān)管空白和監(jiān)管交叉，落實(shí)好行為監(jiān)管和功能監(jiān)管。證監(jiān)會(huì)專門負(fù)責(zé)直接融資領(lǐng)域的監(jiān)管，體現(xiàn)我國(guó)對(duì)大力發(fā)展資本市場(chǎng)、提升直接融資比例的重視。而對(duì)于央行來說，剝離金融控股公司監(jiān)管和消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)等職責(zé)、完善分支機(jī)構(gòu)改革后，將有助于其建設(shè)現(xiàn)代中央銀行制度?！倍ｍ稻唧w解釋道。

“這次金融監(jiān)管改革的力度還是很大的?！必?cái)經(jīng)評(píng)論人莫開偉亦如是表示，“在我看來，這次改革相當(dāng)?shù)轿坏?，可融合所有監(jiān)管資源，集中一切可以利用的監(jiān)管力量，實(shí)現(xiàn)對(duì)金融監(jiān)管全覆蓋和監(jiān)管效能的最大化?！?/p>

破解央地監(jiān)管“兩張皮”：“地方金融監(jiān)管”迎變局

“這次改革中最大的亮點(diǎn)就是‘央地’金融監(jiān)管體系的再升級(jí)”。資深金融政策專家周毅欽說道。

對(duì)于深化地方金融監(jiān)管體制改革，根據(jù)國(guó)務(wù)院關(guān)于提請(qǐng)審議國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的議案，將建立以中央金融管理部門地方派出機(jī)構(gòu)為主的地方金融監(jiān)管體制，統(tǒng)籌優(yōu)化中央金融管理部門地方派出機(jī)構(gòu)設(shè)置和力量配備。地方政府設(shè)立的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)專司監(jiān)管職責(zé)，不再加掛金融工作局、金融辦公室等牌子。

“地方監(jiān)管方面，地方金融監(jiān)管局和金融辦分離，這對(duì)于深化未來地方金融監(jiān)管體制有著深遠(yuǎn)的意義?！敝芤銡J點(diǎn)明觀點(diǎn)。

從地方政府金融監(jiān)管看，董希淼認(rèn)為，地方政府設(shè)立地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)將來只負(fù)責(zé)監(jiān)管職責(zé)，不再承擔(dān)金融發(fā)展、招商引資等工作，有助于解決地方政府金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)“既要監(jiān)管又要發(fā)展”的角色沖突。

從地方金融辦、金融監(jiān)管局設(shè)置的歷史來看，據(jù)劉志偉介紹，隨著中央垂直式“一行三會(huì)”（即“一行二會(huì)”的前身）金融監(jiān)管體制的逐步確立，地方政府缺乏一個(gè)專門機(jī)構(gòu)或部門去協(xié)調(diào)配合好“一行三會(huì)”在本轄區(qū)所設(shè)分支機(jī)構(gòu)的金融監(jiān)管工作的開展、國(guó)家金融政策的執(zhí)行落實(shí)，同時(shí)也需要去組織地方金融產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、協(xié)調(diào)國(guó)有金融機(jī)構(gòu)服務(wù)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展?！霸诖吮尘爸伦鳛榈胤浇鹑诠ぷ鞑块T典型代表的‘金融辦（局）’首先于2002年在上海正式成立，全稱為‘上海市金融服務(wù)辦公室’（即上海金融辦）?！?/p>

隨著國(guó)家金融改革的深入推進(jìn)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，再加上樣式繁多、類型各異的地方類金融或準(zhǔn)金融組織（或業(yè)態(tài)）（例如小貸公司、融資擔(dān)保公司等）的快速發(fā)展，地方面臨的金融監(jiān)管需要開始顯現(xiàn)。

雖然在某些地方曾出現(xiàn)過一些設(shè)置上反復(fù)或調(diào)整，但事實(shí)上，2002年上海金融辦的設(shè)置引發(fā)了地方金融工作部門創(chuàng)新設(shè)置的熱潮?！皳?jù)《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》統(tǒng)計(jì)，自2002年上海金融辦成立以來，到2011年年底，我國(guó)（當(dāng)時(shí)）已有31個(gè)省級(jí)政府成立了金融辦，在222個(gè)地級(jí)以上城市成立了金融辦，一些縣市政府甚至區(qū)級(jí)政府也成立了相應(yīng)的金融辦。而2009年北京市金融工作局的設(shè)立以來，則開啟了地方金融工作部門轉(zhuǎn)型的先鋒。即為了回應(yīng)對(duì)包括小貸公司、融資擔(dān)保公司在內(nèi)的樣式繁多的地方性金融組織或業(yè)態(tài)進(jìn)行監(jiān)管的需要，開始實(shí)現(xiàn)組織屬性上的調(diào)整，即從沒有監(jiān)管執(zhí)法權(quán)限的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)向可以享有監(jiān)管執(zhí)法權(quán)限的政府組成部門或直屬機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變。”劉志偉解釋道。

2017年第五次全國(guó)金融工作會(huì)議要求，地方政府強(qiáng)化屬地風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任，在中央統(tǒng)一規(guī)劃下強(qiáng)化地方金融監(jiān)管功能。其后，中央又明確了地方政府的監(jiān)管事權(quán)，對(duì)小貸公司、融資擔(dān)保公司、四板市場(chǎng)、典當(dāng)行、融資租賃公司、商業(yè)保理公司、地方AMC（即地方資產(chǎn)管理公司）這7類機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)管；強(qiáng)化對(duì)區(qū)域性投資公司、開展信用互助的農(nóng)民專業(yè)合作社、社會(huì)眾籌機(jī)構(gòu)、地方各類交易場(chǎng)所這4類機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。特別對(duì)于前者，即以小貸、融資擔(dān)保公司等為代表的7類地方金融組織，是由中央金融監(jiān)管部門制定規(guī)則，地方金融監(jiān)管部門具體實(shí)施。

2018年11月8日，原北京市金融工作局正式加掛北京市地方金融監(jiān)督管理局牌子，成為北京市機(jī)構(gòu)改革首批10家新掛牌組建的機(jī)構(gòu)之一。以此為標(biāo)志，全國(guó)各省（市）原金融局（辦）開始了加掛地方金融監(jiān)管局牌子“潮”，但基本上都屬于“一套人馬、兩個(gè)牌子”的配置，即同時(shí)兼有金融協(xié)調(diào)與服務(wù)崗以及地方金融組織的監(jiān)管崗。

而從彼時(shí)央地金融監(jiān)管的“分工”來看，以小貸公司為例，其宏觀審慎監(jiān)管規(guī)則由原銀保監(jiān)會(huì)制定，監(jiān)管細(xì)則則由地方出臺(tái)，同時(shí)日常的現(xiàn)場(chǎng)與非現(xiàn)場(chǎng)檢查等工作也由地方完成。但這種監(jiān)管體制下，也存在一定的問題。

“雖然這次改革的具體細(xì)則尚未公布，但從中央對(duì)金融監(jiān)管體制改革的力度看，可能不允許（再）出現(xiàn)中央監(jiān)管和地方監(jiān)管‘兩張皮’現(xiàn)象，地方金融監(jiān)管事權(quán)將統(tǒng)歸于新成立的國(guó)家金融監(jiān)管總局指導(dǎo)，是完全有可能的?！蹦_偉表示。

銀保監(jiān)會(huì)“回眸”：成立五年后，將成歷史

從國(guó)家層面看，據(jù)記者的統(tǒng)計(jì)，1982年至今我國(guó)已經(jīng)進(jìn)行了多輪政府機(jī)構(gòu)改革。上一次2018年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革后，新的金融監(jiān)管格局才從“一行三會(huì)（即原銀監(jiān)會(huì)、原保監(jiān)會(huì)及證監(jiān)會(huì)）”發(fā)展為“一行兩會(huì)（即原銀保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)）”。

但關(guān)于原銀保監(jiān)會(huì)的“記憶”還要回溯到2003年。這一年，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革主要任務(wù)之一即為，健全金融監(jiān)管體制，設(shè)立中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)（即原銀監(jiān)會(huì)）。為加強(qiáng)金融監(jiān)管，確保金融機(jī)構(gòu)安全、穩(wěn)健、高效運(yùn)行，提高防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)的能力，國(guó)務(wù)院將央行對(duì)銀行、資產(chǎn)管理公司、信托投資公司及其他存款類金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管職能分離出來，并和中央金融工委的相關(guān)職能進(jìn)行整合，設(shè)立銀監(jiān)會(huì)，作為國(guó)務(wù)院直屬的正部級(jí)事業(yè)單位。

銀監(jiān)會(huì)根據(jù)授權(quán)，統(tǒng)一監(jiān)督管理銀行、資產(chǎn)管理公司、信托投資公司及其他存款類金融機(jī)構(gòu)。其主要職責(zé)是：擬訂有關(guān)銀行業(yè)監(jiān)管的政策法規(guī)，負(fù)責(zé)市場(chǎng)準(zhǔn)入和運(yùn)行監(jiān)督，依法查處違法違規(guī)行為等。

在2003年這輪金融監(jiān)管職責(zé)調(diào)整后，央行、銀監(jiān)會(huì)再加上分別于1992年、1998年成立的證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)，我國(guó)“一行三會(huì)”的金融業(yè)分業(yè)監(jiān)管格局正式形成，并延續(xù)到2018年。

2018年，為深化金融監(jiān)管體制改革，解決現(xiàn)行體制存在的監(jiān)管職責(zé)不清晰、交叉監(jiān)管和監(jiān)管空白等問題，強(qiáng)化綜合監(jiān)管，優(yōu)化監(jiān)管資源配置，更好統(tǒng)籌系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管，逐步建立符合現(xiàn)代金融特點(diǎn)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)監(jiān)管、有力有效的現(xiàn)代金融監(jiān)管框架，守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的底線。國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案明確，銀監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)不再保留。將銀監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)的職責(zé)整合，組建中國(guó)銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)（即“銀保監(jiān)會(huì)”），作為國(guó)務(wù)院直屬事業(yè)單位。郭樹清成為銀保監(jiān)會(huì)首任主席。

從此，全國(guó)銀行業(yè)保險(xiǎn)業(yè)實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)督管理，“一行兩會(huì)”的金融監(jiān)管體制也掀開了新的篇章，至今已走過五年。